/ ZUS nie może ingerować w podstawę wymiaru składek zadeklarowaną przez przedsiębiorcę

W świetle obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego, ZUS nie może kwestionować kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą działalność jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, jeżeli mieści się ona w granicach określonych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych. Tym samym w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do kwestionowania przez ZUS podstawy wymiaru zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa – jest to sedno najnowszego wyroku Sądu Najwyższego, Izby kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, wydanego dnia 2 marca 2023 r. w sprawie o sygn. akt II NSNc 107/23.

Kwestionowanie przez ZUS zadeklarowanej podstawy wymiaru składek

Stan faktyczny sprawy, na kanwie której zapadł omawiany wyrok Sądu Najwyższego, kształtował się następująco.

Wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą w zakresie fryzjerstwa i zabiegów kosmetycznych od 1 lipca 2013 r., dokonując zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, w tym dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego od 1 lutego 2015 r. do 4 sierpnia 2015 r., a następnie od 3 sierpnia 2016 r. do 30 stycznia 2018 r. i od 30 stycznia 2019 r., deklarując podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne na minimalnym poziomie. Natomiast w miesiącach od lutego do maja 2015 r. wnioskodawczyni zadeklarowała podstawy wymiaru w wysokości po 9897,50 zł.

Następnie wnioskodawczyni występowała z roszczeniem o wypłatę zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego oraz zasiłku opiekuńczego, począwszy od 4 maja 2015 r. do 16 października 2019 r. W tym czasie pobierała zasiłki, co stanowiło 89% czasu prowadzenia działalności od lutego 2015 r. Za lata 2015-2019 wnioskodawczyni miała pobrać świadczenia w wysokości 304 203,44 zł, przy opłaconych składkach na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe za miesiące od lutego do maja 2015 r. w kwocie 924,44 zł.

ZUS porównał przychody i dochody wnioskodawczyni w latach 2015-2019, w tym w miesiącach luty-maj 2015 r. dochodząc do wniosku, że nie były one wystarczające na opłacenie składek. W ocenie ZUS-u okoliczności te miały świadczyć o instrumentalnym wykorzystaniu powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych przez wnioskodawczynię i zapewnieniu sobie źródeł wysokich świadczeń z ubezpieczeń, co jest niezgodne z założeniem systemu ubezpieczeń i sprzeczne z celem prowadzonej działalności gospodarczej.

ZUS decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. ustalił wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, chorobowe oraz wypadkowe wnioskodawczyni, podlegającej ubezpieczeniom jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od lutego do kwietnia 2015 r. w wysokości 525 zł, a w maju 2015 r. na kwotę 50,81 zł. Od wydanej decyzji wnioskodawczyni złożyła odwołanie, wnosząc o jej zmianę i ustalenie, że jako osoba prowadząca działalność gospodarczą podlega ubezpieczeniom społecznym od 1 lutego 2015 r. z podstawą składek zgodnie ze złożonymi dokumentami rozliczeniowymi.

Stanowisko Sądu I instancji

Odwołaniem od decyzji ZUS zajął się Sąd Okręgowy w Lublinie, który wyrokiem z 29 września 2020 r. oddalił odwołanie. W uzasadnieniu zapadłego orzeczenia Sąd Okręgowy przywołał przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, szczególną uwagę zwracając na art. 18 ust. 8, określający wysokość podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. Zgodnie z przywołanym artykułem podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych prowadzących działalność pozarolniczą stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60 procent prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego.

W ocenie Sądu Okręgowego ubezpieczenie społeczne oraz osiąganie z tego tytułu określonych świadczeń nie jest i nie może być głównym celem prowadzenia działalności gospodarczej. Celem tym ma być zarobek, czyli przychód pokrywający w pełni koszty tej działalności, w tym ubezpieczenia społecznego, a ponadto wystarczający na utrzymanie oraz rozwój przedsiębiorcy. Sytuacja, gdy przy niskim przychodzie bądź stracie, zgłoszenie wysokiej podstawy wymiaru składek ma na celu wyłącznie uzyskiwanie wysokich świadczeń z ubezpieczenia społecznego, stanowi, według Sądu Okręgowego, niczym nieuzasadnioną nierównowagę i odbywa się kosztem innych ubezpieczonych, wbrew zasadzie solidaryzmu.

W takiej sytuacji – w ocenie Sądu I instancji – organ rentowy ma uprawnienie do kontroli i zakwestionowania podstawy wymiaru składek. Sąd Okręgowy w większej mierze położył więc nacisk na zamiar i motywacje wnioskodawczyni oraz towarzyszące temu okoliczności faktyczne, stanowczo podkreślając, że nie odbiera ubezpieczonej prawa do ubezpieczenia społecznego, gdyż sam tytuł do tego ubezpieczenia w postaci prowadzonej działalności pozarolniczej nie był kwestionowany przez organ rentowy. W ocenie Sądu I instancji wnioskodawczyni jednak w sposób wyrachowany oraz intencjonalny dokonała krótkoterminowego zwiększenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w celu uzyskania długookresowych korzyści w postaci zasiłków wypłacanych od wysokiej podstawy wymiaru składek, co miało skutkować instrumentalnym wykorzystaniem systemu.

Sąd Okręgowy uznał finalnie, że zaskarżona decyzja organu rentowego była prawidłowa a ZUS miał prawo do skontrolowania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne wnioskodawczyni uznając, że zadeklarowana podstawa za miesiące od lutego do maja 2015 r. była nieuzasadniona.

Stanowisko Sądu II instancji

Wnioskodawczyni wniosła apelację od wyroku Sądu Okręgowego, zaskarżając go w całości.

Sąd Apelacyjny w całości akceptował ustalenia faktyczne i wywody prawne zawarte w motywach zaskarżonego wyroku Sądu Okręgowego i przyjął je za własne. W ślad za Sądem I instancji podkreślił, że należy mieć na uwadze zasadniczą funkcję gwarancyjną świadczeń z ubezpieczeń społecznych, w szczególności z ubezpieczenia chorobowego. Świadczenia z powszechnego systemu ubezpieczeń zapewniają zabezpieczenie na wypadek choroby. W przypadku zaistnienia ryzyka ubezpieczeniowego mają w określonym, w miarę adekwatnym stopniu, zapewnić podstawową ochronę przed utratą środków utrzymania. Jednocześnie nie mają one charakteru zarobkowego i nie mogą przejąć celu jaki wynika z prowadzenia działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu Apelacyjnego pobieranie świadczeń z ubezpieczeń społecznych było dla wnioskodawczyni bardziej rentowne niż działalność gospodarcza. Sąd II instancji zgodził się przy tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, w myśl którego ZUS jest uprawniony do kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Tego rodzaju kompetencja ZUS ma być uzasadniona, gdy na płaszczyźnie danego stanu faktycznego ujawnią się okoliczności pozwalające na uznanie, że działanie strony zmierza do instrumentalnego traktowania prawa ubezpieczeń społecznych poprzez pozornie poprawne wykreowanie wizerunku ubezpieczenia społecznego w celu uzyskania nieproporcjonalnej korzyści względem wniesionego wkładu do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Skarga nadzwyczajna Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców

W dniu 17 maja 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, z uwagi na konieczność zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wniósł skargę nadzwyczajną od wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 7 grudnia 2021 r., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w wywiedzionej skardze zarzucił:

• rażące naruszenie prawa, polegające na przyjęciu, że ZUS, który nie kwestionuje tytułu ubezpieczenia, jest uprawniony do kontrolowania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą oraz do obniżenia tej podstawy;
• niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zadeklarowanie kwoty podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne na maksymalnym wyznaczonym przez ustawę poziomie jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i w związku z tym nieważne, podczas gdy nie jest dopuszczalne zastosowanie w stosunkach ubezpieczenia społecznego przepisów prawa cywilnego;
• naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym zasady pewności prawa i ochrony praw nabytych, wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP.

Niekorzystny wyrok uchylony przez Sąd Najwyższy

Sąd Najwyższy uwzględnił skargę nadzwyczajną wniesioną przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców i uchylił wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Sąd Najwyższy, przeciwnie do poglądów prezentowanych przez Sądy obu instancji jednoznacznie orzekł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli mieści się ona w granicach określonych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych.

W uzasadnieniu omawianego wyroku Sąd Najwyższy wskazał również, że analiza art. 18 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych prowadzi do wniosku, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą została określona inaczej niż w przypadku ubezpieczonych, co do których podstawę tę odniesiono do przychodu w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych lub kwoty uposażenia, wynagrodzenia bądź innego rodzaju świadczenia. Łączy się to ze specyfiką działalności prowadzonej na własny rachunek i trudnościami przy określaniu przychodu z tej działalności. Z tych względów określenie wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne ustawodawca pozostawił osobom prowadzącym pozarolniczą działalność. W konsekwencji w przypadku tych ubezpieczonych obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i ich wysokość nie są powiązane z osiągniętym faktycznie przychodem, lecz wyłącznie z istnieniem tytułu ubezpieczenia i zadeklarowaną przez ubezpieczonego kwotą, niezależnie od tego, czy ubezpieczony osiąga przychody i w jakiej wysokości.

Według Sądu Najwyższego to po stronie osoby prowadzącej pozarolniczą działalność istnieje zatem uprawnienie do zadeklarowania w granicach zakreślonych ustawą dowolnej kwoty jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, wobec czego sposób w jaki realizuje to uprawnienie zależy wyłącznie od jej decyzji. Ingerencja w tę sferę jakiegokolwiek innego podmiotu jest niedopuszczalna, chyba że ma wyraźne umocowanie w przepisach.